México vivió en las últimas dos décadas del siglo pasado una auténtica transformación de su régimen de gobierno. No se transformó el marco constitucional (seguimos siendo una república democrática, representativa, federalista y laica de carácter presidencialista), pero sí dos eslabones faltantes para que dicho régimen fuera realmente democrático: su sistema de partidos y su sistema electoral. El primero pasó de ser básicamente monopartidista a pluralista equilibrado y el segundo de ser esencialmente gubernamental a autónomo. Y esa transformación del régimen de gobierno puede contemplarse con toda nitidez si se contrasta la fórmula de gobernar a lo largo de la hegemonía del PRI con la actual, en la cual una diversidad equilibrada de partidos que coexisten en el Legislativo obliga a la formación de coaliciones. A estas alturas no se trata de una opción, sino de una condición.

1. Dos premisas elementales: A) Las coaliciones de gobierno se forjan por necesidad. Es natural que la aspiración legítima de todo partido sea la de gobernar en solitario. No obstante, querer no es poder. En muchas ocasiones el partido mayor no tiene los asientos en el Congreso indispensables para gobernar en solitario. B) El régimen de gobierno modula la necesidad y viabilidad de las coaliciones de gobierno. Mientras en un régimen presidencial el titular del Ejecutivo emerge de la votación popular (bueno en Estados Unidos sale de la decisión del Colegio Electoral), en los regímenes parlamentarios el gobierno surge de la decisión del Congreso. En un régimen presidencial el titular del Ejecutivo puede serlo sin necesidad de contar con una mayoría que lo respalde en el Legislativo. En un régimen parlamentario cuando un partido tiene la mayoría absoluta normalmente construye un gobierno monopartidista y cuando carece de esa mayoría tiene que construirla a través de una coalición de gobierno. Sé que en la realidad existen muchos matices, pero esta fórmula esquemática me servirá solo como punto de partida de mi exposición.

2. Durante la larga etapa en que México vivió bajo el formato de un partido hegemónico a nadie se le ocurría plantear los temas de los gobiernos de coalición y menos aún el de la transformación del régimen político. De las filas de un partido salían el presidente de la República, todos los gobernadores, todos los senadores, más de 75 por ciento de los diputados. El Presidente, que llegó a convertirse en la cúspide, ordenador y árbitro en relación al resto de los poderes constitucionales y fácticos, no requería coalición alguna. Con los votos de literalmente su partido en el Congreso tenía suficiente para hacer prosperar sus iniciativas. Se convirtió así en el principal legislador y no encontraba contrapesos en los otros poderes constitucionales. Teníamos pues mucha gobernabilidad y nula democracia.

3. Un paréntesis: asumo por gobernabilidad en este texto su acepción más limitada: la capacidad que tiene un gobierno para hacer avanzar sus iniciativas en el espacio institucional. Sé que hay otras acepciones pero por lo pronto no me interesan.

4. Pero México vivió un auténtico proceso de transición democrática. Pasamos de un sistema de partido casi único (como lo denominó un ex presidente) a un sistema plural de partidos, de elecciones sin competencia a elecciones ampliamente disputadas y de un mundo de la representación habitado básicamente por una sola fuerza política a un mundo de la representación en el cual convive y compite un pluralismo equilibrado. No fue solo un cambio electoral como algunos dicen. Sino que el cambio electoral modificó de manera radical las rutinas de gobierno. Transitamos de una presidencia omnipotente (o casi) a una presidencia acotada por otros poderes constitucionales e incluso fácticos, de un Congreso subordinado a la voluntad del ejecutivo a un Congreso cuya mecánica se explica por la interacción producto de la nueva y cambiante correlación de fuerzas, e incluso la Corte, durante décadas anodina en materia política, se convirtió en un actor fundamental que desahoga controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. Ello sucedió entre 1977 y 1997.

5. Lo que se ha instalado en México desde entonces es la coexistencia en el entramado estatal de un pluralismo equilibrado. Por las elecciones de 1988 por primera vez el PRI no contó con los votos suficientes en la Cámara de Diputados para realizar una reforma constitucional. Pero a partir de 1997 ningún partido obtuvo los asientos necesarios en la llamada Cámara baja como para hacer su simple voluntad. Y algo similar sucedió en el año 2000 en el Senado. Desde entonces –son ya 17 años y serán 21 al terminar la presente administración, porque pase lo que pase en las elecciones de 2015, el gobierno y su partido no tendrán mayoría absoluta de votos en la Cámara de Senadores- ninguna fuerza política en singular ha podido hacer su voluntad en el Congreso de la Unión.

6. Todo lo que ha aprobado el Congreso en esta larga etapa ha sido fruto de alguna coalición. Antes sin embargo, vale la pena distinguir los acuerdos o coaliciones parlamentarias de las electorales.

7. Coaliciones electorales hemos tenido muchas. Pero no necesariamente se han traducido en coaliciones legislativas y mucho menos en coaliciones de gobierno. Por ejemplo, la coalición electoral que logró la primera alternancia en el Poder Ejecutivo (PAN-PVEM) se rompió antes que tomara posesión el nuevo presidente de la República Vicente Fox. Y las coaliciones electorales se han convertido en parte del paisaje nacional. En las elecciones estatales de 2013, 14 estados renovaron sus congresos y ayuntamientos y en Baja California además se eligió gobernador. Los alineamientos resultaron interesantes. El Movimiento Ciudadano fue solo en 13 entidades, pero en Chihuahua se sumó a la coalición encabezada por el PRI. El PANAL fue solo en cinco entidades; con el PAN y el PRD en Baja California y Puebla y con el PRI y el PVEM en Chihuahua, Durango, Quintana Roo, Tamaulipas, Sinaloa y Veracruz. El PT apareció sin compañía en 8 estados, pero en Baja California y Chihuahua se unió al PRI-PVEM, al PAN en Durango, al PAN-PRD en Oaxaca y Sinaloa y al PRD en Tlaxcala. El Verde fue aliando del PRI en 12 estados, pero en Zacatecas y Coahuila fue solo. El PRD fue solo en 7 estados, en 6 con el PAN y algún otro partido y en uno con el PT solamente (Tlaxcala). El PAN no cocinó ninguna alianza en 7 entidades, en 6 fue con el PRD y en uno con el PT (Durango). Y el PRI fue solo en Zacatecas y Coahuila, con el PVEM en 12 estados y en algunos casos, como ya apuntamos, sumaron al PANAL, al PT o al MC. (Enfoque 7 de julio de 2013).

8. La sola enumeración nos ilustra un pragmatismo que trasciende a las formaciones políticas. No hay un solo partido que renuncie a las coaliciones electorales. Ese pragmatismo tiene una cara virtuosa: es difícil reavivar, cuando se ponen en acto las alianzas electorales, el discurso que demoniza a los adversarios, que los convierte en encarnaciones del mal, en expresiones de causas innombrables. Es decir, una dosis de pragmatismo ayuda a convertir a la política democrática en lo que es o debe ser: una fórmula para la coexistencia y competencia de la diversidad política e ideológica. Pero por supuesto, el pragmatismo extremo tiene derivaciones muy poco virtuosas, entre otras, una posible fusión/confusión entre partidos que hace indescifrable para muchos lo que se encuentra en juego, que difumina los signos de identidad, que vacía de sentido a la propia política. Pero en fin, lo que quiero subrayar es que coaliciones electorales hemos tenido a raudales. Lo que eventualmente puede ser un piso o un antecedente para las coaliciones de gobierno.

9. No obstante coaliciones legislativas dignas de ese nombre no. Incluso cuando en ocasiones han estado precedidas de coaliciones electorales. Lo que ha privado a lo largo de estos lustros en el Congreso han sido las coaliciones coyunturales, puntuales, y por ello mismo efímeras, volátiles. Dado que la aritmética democrática es simple y contundente, desde 1997 en la Cámara baja y desde 2000 en la Cámara alta, cada vez que se ha querido realizar una reforma constitucional o legal, se ha confeccionado la Ley de Ingresos o el Presupuesto, e incluso cuando se quiere integrar una comisión, se ha requerido la forja de alguna coalición. Solo así las iniciativas han prosperado. La etapa del partido hegemónico al que la bastaba su voluntad para hacer y deshacer se difuminó. Pero las alianzas legislativas del último período invariablemente han sido coyunturales y por ello fugaces.

10. La novedad del Pacto por México fue que significó un intento consiente y con sentido por trascender esa situación. Escribí apenas se anunció: “No. No es la reedición de un viejo ritual. Tampoco una rutina inercial. Se trata de una operación política de grandes dimensiones que ciertamente tiene antecedentes, pero a los que rebasa con creces. .. El “Pacto por México”, firmado por las tres fuerzas políticas más implantadas del país y el Presidente de la República, representa una especie de programa de gobierno y legislativo abarcante y con un horizonte temporal vasto. Sus temas son centrales y constituyen un abigarrado mural de los asuntos estratégicos de la llamada agenda nacional.

 

El Pacto es posible porque el PRI, PAN y PRD hacen un reconocimiento de la legitimidad de sus adversarios y en ese sentido puede observarse como un eslabón civilizatorio: partidos con idearios, diagnósticos y propuestas diversas logran construir un piso común; partidos recurrentemente enfrentados –y que seguirán generando diferencias y conflictos- son capaces de delinear un horizonte inclusivo. Es también fruto del reconocimiento de la contundencia de la aritmética democrática: dado que ninguno tiene la mayoría de legisladores necesaria para gobernar en solitario, tienen que construir acuerdos, compromisos. El Pacto sirve además para destensar las relaciones políticas, para –en principio- crear otro ambiente entre los involucrados –que en sí mismo puede propiciar más diálogo y acuerdos-, y para ofrecer al país un horizonte, una serie de objetivos y compromisos que pueden y deben ser evaluados por las más diversas voces.

 

11. Pero además el Pacto significó dejar atrás la pretensión de construir mayorías congresuales de manera artificial. No sé si sea necesario repetirlo. Creo que sí. A lo largo del período que he llamado de pluralismo equilibrado, aparecieron diversos intentos de exorcismo. No podía ser de otra manera. Tantos años de falta de obstáculos a la voluntad presidencial, tenían que generar un sentimiento de añoranza por aquellos tiempos. Y así, desde la academia, el periodismo y la política empezaron a inventarse o reinventarse recetas para conjurar la pluralidad equilibrada que habita el Congreso. Auténticos magos saltaron a la escena: ¿por qué no volver a introducir una cláusula de gobernabilidad que convirtiera a la mayoría relativa de votos en mayoría absoluta de escaños? ¿Por qué no permitir que toda la votación obtenida se aplicara sin límite en el reparto de diputados plurinominales? ¿Por qué no hacer una segunda vuelta en la elección presidencial que coincidiera con la primera y única vuelta para elegir al Congreso? No fueron propuestas marginales. Las primeras dos las enunció el hoy Presidente y la tercera el anterior. Su intención: si los votos no le eran suficientes al partido mayoritario para ser la mayoría absoluta en las Cámaras, pues la ley les podía dar una buena ayudadita. El Pacto por México fue una expresión clara de que las principales fuerzas políticas del país habían comprendido que cuando los votantes no construyen una mayoría congresual, la política tiene que hacerlo.

 

12. Hemos llegado así no a una situación novedosa. Sino a la constatación de que México vive una situación novedosa: la coexistencia de un pluralismo equilibrado –sin mayoría absoluta- en el mundo de la representación. Y la pregunta que se abre paso es si nuestra fórmula de gobierno es la adecuada. Durante los últimos años noventa del siglo pasado y los primeros de este siglo existió la ilusión –más bien conservadora- de que algún partido pudiese construir o reconstruir su hegemonía, que el empate de fuerzas a lo mejor resultaba coyuntural, que quizá evolucionaríamos hacia un sistema bipartidista. No fue así. Todo parece indicar que la diversidad política llegó para quedarse. Y entonces las preguntas sobre nuestro sistema de gobierno se abren paso. Porque si nuestros sistemas partidista y electoral han sufrido transformaciones tan radicales, más de uno se pregunta si podemos y debemos mantener intocado nuestro sistema de gobierno.

 

13. El Instituto de Estudios para la Transición Democrática (fundado en 1989, y hago esa aclaración porque el nombre ya le resulta impropio, puesto que la famosa transición ha concluido hace un buen rato) al que pertenezco publicó en 2012 un libro titulado Equidad social y parlamentarismo (Siglo XXI). Sus ejes fundamentales están contenidos en el enunciado: ¿cómo edificar una sociedad más cohesionada, menos escindida, desigual, polarizada? y ¿qué fórmula de gobierno sería la más adecuada para fomentar al mismo tiempo el máximo de representatividad con el máximo de gobernabilidad? No estamos ahora para discutir el primer gran tema, sino el segundo. Y nuestra respuesta era: México debería transitar de un sistema presidencial a otro parlamentario. Deberíamos establecer que nuestro sistema mixto de integración de la Cámara de Diputados se ajustara para arrojar una representación estricta de los votos; es decir una traducción rigurosamente proporcional entre votos y escaños (representatividad), en el marco de un sistema parlamentario que por supuesto supondría que si un partido en singular logra la mayoría absoluta de los asientos pueda gobernar en solitario, pero que si no, estuviera obligado a construir una mayoría que le permitiera construir gobierno (lo cual presuntamente sucedería a través de una coalición de gobierno) (gobernabilidad).

 

14. Quiero decir entre paréntesis que nuestra propuesta también tenía un sentido de oportunidad. Salirle al paso a la ola de iniciativas que querían exorcizar el pluralismo equilibrado, mediante reformas que construyeran una mayoría artificial en el Congreso (Ver punto 11). Se trataba de demostrar que existían salidas que no suponían una merma o supresión de la representatividad.

 

15. Como se sabe, esa iniciativa no ha prosperado y no me hago muchas ilusiones. Pero…

 

16. El Pacto por México estableció el compromiso de introducir una reforma constitucional para fomentar gobiernos de coalición. Y lo cumplió. Dice ahora la Constitución en su artículo 89: “Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:… XVII. En cualquier momento, optar por un gobierno de coalición con uno o varios partidos políticos representados en el Congreso… El gobierno de coalición se regulará por el convenio y el programa respectivos, los cuales deberán ser aprobados por mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores. El convenio establecerá las causas de la disolución del gobierno de coalición”. Se trata de una nueva facultad del titular del Ejecutivo que puede eventualmente explotar una vía inédita hasta ahora para reforzar su capacidad de gobierno, fortaleciendo su base de apoyo a través de la negociación y el acuerdo políticos.

 

En la Constitución, el gobierno de coalición aparece como una posibilidad: se requiere la voluntad del Presidente y que se logre forjar un acuerdo. Si no, el Presidente seguirá al frente de un gobierno de minoría. Es un paso importante en la dirección correcta. La vía que consagra la Constitución de hecho ya se encontraba abierta. Nada impedía que el Presidente y su partido pactaran con algún otro partido (o partidos) la forja de una coalición de gobierno que incluyera una plataforma legislativa, un programa de gobierno y la composición del gabinete. Pero la reforma constitucional le da a esa posibilidad un status simbólico para nada despreciable. Se hace explícito que el Presidente tiene varias posibilidades: a) encabezar un gobierno de mayoría si su partido logra esa condición en ambas Cámaras , b) encabezar un gobierno de minoría como sucede desde 1997, o c) forjar y encabezar un gobierno de coalición construyendo una mayoría bi o multipartidista.

 

De la reforma me gusta su carácter potestativo y experimental. Me explico. Se optó por dejar en la esfera de decisiones del Presidente la posibilidad de intentar armar la mencionada coalición de gobierno, y en el área de los partidos convocados la posibilidad de aceptarla o no. El Presidente puede hacerlo con las ventajas y desventajas del caso o mantenerse encabezando un gobierno de minoría, igualmente con las ventajas y desventajas propias. Las ventajas de una coalición de gobierno parecen claras: el Presidente contaría, en principio, con un apoyo mayoritario en el Congreso. A cambio, sin embargo, tiene que incorporar reivindicaciones y preocupaciones de sus coaligados, y no solo eso, tendrá que compartir la gestión de gobierno, edificando un gabinete bi o multicolor. Por el otro lado, quedarse con un gobierno de minoría –como hasta ahora- implica que cada iniciativa legislativa tiene que ser negociada y pactada con los otros de manera coyuntural. Y además, dado que el gobierno de coalición no es obligatorio, puede incluso experimentarse con él y en caso de fracasar, se transformaría en un gobierno de minoría.

17. Lo bueno de esto es que, al parecer, casi todos entendemos que el pluralismo político llegó para quedarse. Y que esa es una buena nueva. Y que no requerimos de exorcistas para conjurarlo, sino de las artes de la política para sumar y hacerlo productivo, y de un diseño institucional que fomente las coaliciones de gobierno. Un régimen parlamentario puede combinar de buena manera la más amplia representatividad de las distintas corrientes y la más amplia gobernabilidad a través de coaliciones de gobierno.

 

 

Leída en el Seminario Internacional “Derechos políticos, instituciones electorales, sistemas de gobierno y democracia” organizado por IIJ-UNAM, INE, Tribunal Electoral, FEPADE e IDEA. 25 de junio de 2014.

 

[1] La parte fundamental de esta ponencia apareció publicada bajo el nombre “Coaliciones y régimen de gobierno” en la revista El punto sobre la I, año 2, nº 9. Noviembre-diciembre 2013.

 

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