EJECUTIVO Y LEGISLATIVO EN LA CIUDAD DE MÉXICO
José Woldenberg
I. Lo que dice la Constitución.
Creo que la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México es una oportunidad, para que en el marco que establece la Constitución de la República, pueda rediseñar la forma de elegir al titular del Ejecutivo, remodelar algunas de sus facultades, permitir una representación proporcional estricta de las fuerzas que conviven en la ciudad en el Legislativo, todo ello para conjugar de la mejor manera dos valores que viven en tensión: gobernabilidad y representatividad. (Entiendo aquí a la gobernabilidad como la capacidad de un gobierno para hacer avanzar sus iniciativas en el circuito legislativo).
Para argumentar lo anterior, es necesario primero conocer el marco que encuadrará los trabajos de la Constituyente, para luego explicar una a una las iniciativas que propongo.
La Constitución reformada en su artículo 122 y en una serie de artículos transitorios establece el basamento sobre el que debe actuar la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México. Es el marco que fija las posibilidades y los límites de dicha Asamblea. Por ello transcribo lo que tiene que ver con el gobierno de la ciudad y las relaciones del mismo con el Legislativo.
Dice el artículo 122:
“La Ciudad de México es una entidad federativa que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa.
“A. El gobierno de la Ciudad de México está a cargo de sus poderes locales, en los términos establecidos en la Constitución Política de la Ciudad de México, la cual se ajustará a lo dispuesto en la Constitución y a las bases siguientes:
“I. La Ciudad de México adoptará para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, democrático y laico. El poder público de la Ciudad de México se dividirá para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un solo individuo…
“II. El ejercicio del Poder Legislativo se deposita en la Legislatura de la Ciudad de México, la cual se integrará en los términos que establezca la Constitución Política de la entidad. Sus integrantes deberán cumplir los requisitos que la misma establezca y serán electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, por un período de tres años.
“En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida. Esta base no se aplicará al partido político que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del total de la Legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más el ocho por ciento. Asimismo, en la integración de la Legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales.
“En la Constitución Política de la Ciudad de México se establecerá que los diputados a la Legislatura podrán ser electos hasta por cuatro períodos consecutivos. La postulación deberá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que haya renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato…
“III. El titular del Poder Ejecutivo se denominará Jefe de Gobierno de la Ciudad de México y tendrá a su cargo la administración pública de la entidad; será electo por votación universal, libre, secreta y directa, y no podrá durar en su encargo más de seis años. Quien haya ocupado la titularidad del Ejecutivo local designado o electo, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a ocupar ese cargo, ni con el carácter de interino, provisional, sustituto o encargado del despacho.
“La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá las facultades del Jefe de Gobierno y los requisitos que deberá reunir quien aspire a ocupar dicho encargo…”.
Hasta ahí es suficiente para nuestros fines.
II. De la hegemonía a la dispersión
Como se sabe, durante una larga etapa la capital del país, por ser la sede de los poderes federales, careció de gobierno propio. Era el Ejecutivo Federal a través de un Jefe del Departamento del D.F. el responsable de su gobierno y administración. Esa situación se empezó a revertir con la creación de una Asamblea de Representantes (reforma de 1986 y electa en 1988) que tenía facultades limitadas y sobre todo con la decisión de que su Jefe de Gobierno y los jefes delegacionales fueran electos (reforma de 1996, el Jefe de Gobierno empezó a elegirse en 1997 y los jefes delegacionales en el 2000).
A partir de 1997 todos los gobiernos de la ciudad han salido de las filas del PRD. Este fue el partido hegemónico hasta las pasadas elecciones de 2015. En 1997, el Ing. Cárdenas ganó con el 48.1% de los votos, 22 puntos porcentuales por arriba del segundo lugar (PRI), en el 2000, Andrés Manuel López Obrador obtuvo el 34.5% de los votos, apenas dos puntos porcentuales por encima de su más cercano perseguidor (PAN), en 2006 Marcelo Ebrard concentró el 46.37% de la votación, 19 puntos más que el segundo lugar (PAN) y en 2012, Miguel Mancera alcanzó el 63.58% de la votación, una ventaja de más de 43 puntos porcentuales sobre el siguiente candidato (PRI-PVEM).
Si lo vemos por delegaciones los resultados también son elocuentes. En 2000, primer año en que se eligieron los jefes delegacionales, el PRD ganó 9 y el PAN 7, dentro de la contienda más cerrada de la historia en la capital. Pero a partir de entonces las cifras resultaron extremadamente favorables para el PRD. En 2003 ganó 13, el PAN 2 y el PRI 1. En 2006, el PRD 14 y el PAN 2. En 2009, el PRD y aliados 12, PAN 3 y PT 1. Y en 2012, el PRD 14, 1 el PAN y otra el PRI.
En la Asamblea a partir del 2003 tuvo una mayoría clara. Ese año ganó 37 de los 40 distritos. En 2006, 36; en 2009, 29 y en 2012, 38. Por supuesto con el reparto de los diputados plurinominales algo se compensaba, pero salvo en 2009, siempre tuvo mayoría por sí solo: 37 diputados en 2003, 36 en 2006 y 41 (sumando a sus aliados) en 2012. En 2009, su peor año, obtuvo 29 diputados, aunque aliado con el PT y Convergencia sumaba otro más. No obstante, su alianza con el PT (6 diputados) y Convergencia (1), le permitía la mayoría.
Pero en 2015 se vivió un quiebre, resultado de la escisión que sufrió dicho partido y que dio origen a Morena. Salvo que algo muy extraño suceda, por lo pronto dos grandes referentes de izquierda se disputarán a la mayoría del electorado. Y ello además multiplica las posibilidades de triunfos delegacionales o distritales de otros partidos.
El D.F. es la entidad donde la izquierda ha sido más fuerte. Y además, quizá sobra decirlo, la capital tiene una enorme centralidad política y una carga simbólica nada despreciable. Observamos en 2015, al parecer, el fin de un partido hegemónico. Como se esperaba, la contienda cardinal fue entre el PRD y Morena y esa disputa abrió además las puertas a un avance del PRI y el PAN. El blanquiazul gobierna ahora dos delegaciones (Benito Juárez y Miguel Hidalgo), el Tricolor tres (Cuajimalpa, Magdalena Contreras y Milpa Alta), Morena cinco (Cuauhtémoc, Azcapotzalco, Xochimilco, Tlalpan y Tláhuac) y el PRD seis (Coyoacán, Iztapalapa, Alvaro Obregón, Gustavo A. Madero, Venustiano Carranza e Iztacalco). Los diputados de mayoría relativa fueron 18 para el Morena, 14 para el PRD, 5 para el PAN y 3 para el PRI. Y la Asamblea, al final, quedó con la siguiente composición: Morena 22, PRD 19, PAN 10, PRI 7, PVEM 2, PES 2, y con uno MC, PT, PANAL y Humanista. Es decir, una dispersión de los votos inédita, un equilibrio de fuerzas nuevo, y un espacio de la representación más plural y equilibrado.
Por supuesto así como una golondrina no hace verano, tampoco una elección hace tendencia. Pero la ruptura de la izquierda, el fortalecimiento de los partidos “pequeños” y las nuevas condiciones en las que competirán el PRI y el PAN, hacen prever el fin de una hegemonía y una mayor fragmentación partidista. A ello, por supuesto habrá que sumar el impacto que de ahora en adelante tengan las candidaturas independientes.

III. Legislatura con representación proporcional estricta.
La Asamblea Constituyente tiene que y debe revisar la fórmula de integración de la Legislatura de la Ciudad de México. Desde su fundación y hasta ahora se ha integrado con 66 diputados: 40 electos por la vía uninominal y 26 de listas plurinominales. En el inicio existió incluso una cláusula de gobernabilidad que daba la mayoría absoluta de escaños a quien tuviese la mayoría relativa de votos y con posterioridad la fórmula se homologó con lo que la Constitución del país establece para la Cámara de Diputados, es decir, que entre votos y escaños no puede existir un margen mayor del 8 por ciento. Esa cláusula, quizá sobra decirlo, premia a la primera fuerza con hasta 8 puntos porcentuales de representantes por encima del porcentaje de su votación.
Ahora bien, dado que la Constitución en su artículo 122 –ver supra- establece, en efecto, que entre votos y escaños no puede existir una diferencia superior al 8%, pero no dicta que pueda ser menor, y dado que la izquierda a lo largo de los años ha pugnado por una fórmula de representación estrictamente proporcional, sería conveniente que la Constituyente estableciera ese criterio.
Por supuesto hubiese sido conveniente que la elección de los legisladores fuera a través de listas tal y como sucederá para la integración de la Asamblea Constituyente, pero ello si se topa con la disposición constitucional que establece que la integración de la Legislatura debe hacerse con diputados uninominales y plurinominales. Ni hablar.
La propuesta es sencilla y no pretende aumentar el número de legisladores. Debería existir el mismo número de diputados uninominales y de plurinominales -33 y 33-, y los segundos deberían distribuirse de tal modo que sirvan para ajustar el porcentaje de votos obtenido por cada partido al porcentaje de escaños. Por supuesto, cabe la posibilidad –más matemática que política- que un determinado partido obtenga por la vía uninominal más diputados que los que deberían tocarle de acuerdo a su porcentaje de votos. Pero esa es más una posibilidad teórica que práctica y ya está contemplada en la propia Constitución de la República. Los escaños obtenidos por la vía uninominal son definitivos. Lo cierto, es que en los escenarios más probables tendríamos que si un partido obtiene el 20% de la votación terminaría con el 20 por ciento de los diputados, lo mismo que si obtiene 30 o 40 o 50% de los votos tendría ese mismo porcentaje de representantes. Es decir, se puede alcanzar lo que ha sido una añeja reivindicación de la izquierda: que los votos se traduzca fielmente en asientos en la Cámara. Ni sub representación ni sobre representación.
Se sentaría además un precedente que eventualmente podría extenderse a otras entidades de la República.
IV. Segunda vuelta para la elección del Jefe de Gobierno y alcaldes (si es necesaria).
Entre 1988 y 2012 –casi un cuarto de siglo- parecía que en México se establecía y solidificaba un sistema tripartidista. Cierto, a lo largo de ese período existieron otros partidos, pero el PRI, el PAN y el PRD resultaban los referentes fundamentales y en torno a ellos se organizaba (o desorganizaba) la vida política del país.
La escisión del PRD que dio paso a Morena, la pérdida de votos del PRI y el PAN en los comicios de 2015, el fortalecimiento relativo de opciones intermedias y la irrupción de los candidatos independientes, pueden estar anunciando un sistema partidista mucho más disperso, más fragmentado. Si de 1988 a 2012, “los tres grandes” concentraron alrededor del 90 por ciento de los votos, en 2015 solamente lograron entre los tres el 61% de los sufragios. Nadie puede asegurar que lo sucedido en 2015 no se pueda revertir, pero si a la fragmentación partidista sumamos la presencia de los candidatos independientes, no resulta descabellado imaginar elecciones entre cuatro o cinco candidatos implantados, que eventualmente permitirían a uno ganar con un porcentaje precario de votos (digamos 25%).
Si ello es así, valdría introducir la segunda vuelta electoral para los cargos ejecutivos: Jefe de Gobierno y alcaldes. La segunda vuelta no es una varita mágica, ni resuelve “todos” los problemas, pero si resuelve uno muy importante: que nadie llegue a ocupar un cargo ejecutivo teniendo más adversarios que apoyos. Y esto último resulta posible en un sistema demasiado fragmentado. (Si no hubiese sido por la segunda vuelta en Francia, la señora Le Pen y sus seguidores hoy gobernarían varias provincias. Es un ejemplo inmejorable para ilustrar como sin segunda vuelta puede ganar alguien que concita más rechazo que adhesión).
Ahora bien, se podrán establecer algunas salvedades. Por ejemplo, si un candidato obtiene el 40% o más de los votos y/o (escribo y/o conscientemente, son dos opciones distintas) la diferencia entre el primero y el segundo lugar es, digamos, mayor al 10%, no sería necesaria una segunda vuelta. Se tendrían que cumplir ambas o una sola de las condiciones para celebrar unos nuevos comicios. Ello, insisto, nos aseguraría que ningún candidato con más repudio que apegos estuviera al mando de los ejecutivos. Nada más y nada menos.

V. Posibilidad de formar gobiernos de coalición.
Ahora bien, representación proporcional en el Legislativo y segunda vuelta –eventual- para nombrar a los titulares de los ejecutivos, son buenas fórmulas para mantener vivo el pluralismo político en la Ciudad. Cada fuerza tendría tantos legisladores como porcentaje de votos y nadie ocuparía la titularidad de la Jefatura de Gobierno y las alcaldías sin haber pasado por una decisión que no solamente mide afectos, sino también rechazos.
Pero la fragmentación en el Legislativo seguirá presente y el Jefe de Gobierno puede encontrarse en una situación similar a la que han vivido los presidentes de la República desde 1997 con la Cámara de Diputados y desde el 2000 con la Cámara de Senadores. Desde entonces los titulares del Ejecutivo y su partido no han contado con los votos suficientes para poder hacer su voluntad. Esa es una buena nueva, siempre y cuando también existan mecanismos para eventualmente forjar una mayoría estable en el Legislativo a través del método privilegiado de la política: pactos puntuales, frutos de negociaciones, para cogobernar.
De hecho, ante esa situación, a nivel nacional, la Constitución incluye hoy la posibilidad de que el Presidente de la República opte por construir un gobierno de coalición. Dice el artículo 89, fracción XVII, que son facultades del Presidente: “En cualquier momento, optar por un gobierno de coalición con uno o varios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión.
“El gobierno de coalición se regulará por el convenio y el programa respectivos, los cuales deberán ser aprobados por mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores. El convenio establecerá las causas de la disolución del gobierno de coalición”.
Como se puede observar, es una potestad del Presidente intentar forjar un gobierno de coalición. Pactar con uno o más partidos (además del suyo) un plan de gobierno, una plataforma legislativa y también la composición de su gabinete. Si lo logra contará –en principio- con una mayoría parlamentaria que acompañe su gestión. Y si no, seguirá a la cabeza de un gobierno de minoría. Es entonces una posibilidad entre otras que depende de la voluntad de las partes y de las condiciones políticas.
Si fuéramos un régimen parlamentario el asunto tendría que plantearse en otros términos, dado que ese régimen supone primero la forja de una mayoría en el parlamento de la cual surge el gobierno. Pero por ser un régimen presidencial (o de gobernadores y jefes de gobierno), esa inyección de parlamentarismo no le viene nada mal. Es un recurso que el Presidente puede usar o no, que puede transitar o no, pero quedando el recurso de seguir su gestión como gobierno de minoría, con todo lo que eso implica.
Pues una facultad similar sería conveniente para el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México. Si él y su partido tienen mayoría en el Legislativo pueden gobernar en solitario, si no la tienen, pueden intentar forjar un gobierno de coalición o quedarse con un gobierno de minoría. Ofrecer márgenes de acción al Jefe de Gobierno puede redundar en una eventual mayor gobernabilidad.
En la discusión en el Congreso federal hubo quien planteó que la aprobación del gabinete del Presidente tuviera que pasar por las Cámaras, como si fuéramos un régimen parlamentario. En las actuales condiciones eso convertiría el titular del Ejecutivo en una especie de rehén del Legislativo (dado que él y su partido no tienen mayoría) y por ello no parece sensato. Pero dejar como una facultad potestativa del Presidente o del Jefe de Gobierno de la Ciudad de México intentar un gobierno de coalición, una de cuyas derivaciones sería la aprobación del gabinete por el Legislativo, no está mal. Se forja primero el acuerdo y ya con los votos de los coaligados se aprueba en la Cámara.
Como se apuntaba al principio se trata de conjugar de la mejor manera posible el máximo de representación (proporcional a la fuerza de cada partido) con fórmulas para facilitar la gobernabilidad (con pactos políticos que permitan cogobernar).

Configuraciones Nº 41, mayo-agosto 2016.

 

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