VOLVER A LO BÁSICO[1]

En materia electoral mucho hemos avanzado. Se trata de una perogrullada. Bastaría asomarse a la forma en que se organizaban las elecciones en los años ochenta y a las condiciones en las que transcurría la competencia y comparar lo que hoy sucede para  constatarlo de manera fehaciente. Ello es lo que ha permitido que el mundo de la representación sea hoy radicalmente distinto al de ayer. Antaño un espacio habitado por una sola fuerza política, hoy colonizado por la pluralidad de opciones que conviven en nuestro país.

Llevamos décadas dándole la vuelta a la noria de lo electoral. Creo que desde hace años (desde 1997 para poner una fecha) debimos trascender esa esfera para preocuparnos por el diseño del régimen de gobierno. No lo hemos hecho – o lo hemos hecho de manera superficial- y eso acarrea costos, pero de nuevo todo parece apuntar a que las principales fuerzas políticas volverán a revisar la normatividad electoral. Por ello, daremos unas vueltas más a la noria comicial.

 

De las varias esferas en las que se puede dividir el proceso electoral creo que hay cinco grandes áreas: 1) órganos y procedimientos electorales; 2) condiciones de la competencia; 3) contencioso electoral; 4) registro de partidos, agrupaciones políticas, coaliciones; 5) integración del Congreso.

 

Veamos a vuelo de pájaro que sucede en cada una de ellas y cuáles son las piezas que debemos ajustar. Coexisten diagnósticos diferentes. El siguiente es el mío.

 

  1. Órganos y procedimientos electorales.

 

Quizá el avance mayor en materia electoral se encuentre en esa dimensión. Hoy casi nadie pone en tela de juicio los eslabones que construyen la cadena electoral. Desde el padrón y las listas nominales de electores hasta el PREP o los conteos rápidos, pasando por la organización de los comicios, la capacitación de los funcionarios de casilla, el registro de los candidatos, la infraestructura para el sufragio, merecen reconocimiento de tirios y troyanos.

Es la zona donde menos reformas se requieren. Preocupa, sin embargo, que al IFE se le convierta cada vez más en un juez (sin serlo), incluso por encima de su labor como entidad organizadora. Veamos el tema a través el hoy famoso procedimiento especial sancionador.

 

Hay infracciones a la ley que si no se les ataja (casi) de inmediato difícilmente se pueden subsanar. En esos casos, la única vía para que la justicia sea tal es que sea expedita, porque su retraso deja una huella irreparable. Se trata, por ejemplo, de las campañas calumniosas en contra de una persona. Por ello, la reforma electoral del 2007 diseñó un “procedimiento espacial sancionador” (pes) que intenta acelerar el desahogo de una queja de ese tipo, así como cuando se violen disposiciones en materia de radio y televisión, se realicen actos anticipados de campaña o de precampaña o los funcionarios públicos trastoquen la equidad en la competencia.

 

Suena lógico. Pero desde que se anunciaron las reformas dos dudas se hicieron presentes: a) la posibilidad de erosionar la libertad de expresión y b) las repercusiones para el IFE.

 

En relación a la primera, los criterios que paso a paso viene afinando el IFE, más allá de algunos momentos erráticos (como querer censurar expresiones en internet), ponen las cosas en su lugar. El Instituto ha dicho que “los partidos pueden, y aún deben, realizar propaganda exaltando o criticando programas sociales de gobierno. (Pero) por el contrario, los gobiernos, cualquiera que sea su nivel… están impedidos para ligar su publicidad con algún partido o candidato…”. Los partidos deben discutir, criticar, apoyar; los funcionarios deben ser imparciales. La única limitación para los partidos y sus candidatos es la de abstenerse de denigrar a otros partidos y a las instituciones o de calumniar a las personas, pero la valoración de cada caso “es siempre casuística, contextual y contingente y el procedimiento deberá iniciarse siempre a petición de la parte agraviada”. El IFE en esos casos no actúa de oficio, sino a solicitud de parte. No es un censor sino que atiende la inconformidad de alguien. Y “un criterio clave es… distinguir la crítica severa de la calumnia y la denigración… La libertad de expresión se agota allí donde la propaganda acusa al adversario de conductas tipificadas penalmente…”[2]. Como en todo el mundo, los criterios para atender ese tipo de infracciones, se modulan a través de resoluciones sucesivas.

 

Pero más allá de que la propia actuación del IFE y el Tribunal vayan afinando los criterios que intentan armonizar la libertad de expresión y el derecho a no ser calumniado, resulta pertinente preguntarnos ¿si el “pes” está fortaleciendo o debilitando al IFE?

 

Ese procedimiento especial somete al IFE a una presión especial. Porque a más tardar en 5 días debe resolver cada caso, lo que a su vez supone analizar la denuncia, “dictar el acuerdo de inicio, de desechamiento o de incompetencia”, requerir información complementaria, determinar –si así lo juzga- medidas cautelares, emplazar al presunto infractor, realizar una audiencia en la que se presentan pruebas y alegatos, valorar las pruebas, formular una resolución, presentarla al Consejo General y que éste resuelva. Toda la tramitación está a cargo de la Secretaría Ejecutiva y la resolución debe ser del Consejo. Lo que obliga a la Secretaría a convertirse en un juez veloz de no pocos litigios entre partidos, y al Consejo a sesionar a cada rato. (Algo similar sucede en los consejos distritales).

 

De octubre de 2008 al 12 de junio de 2009, el IFE desahogó 445 quejas de un total de 638 presentadas por la vía del “pes”. De esas 63 las ha resuelto el Consejo General y 382 los Consejos Distritales.  El número de quejas y su necesaria tramitación de manera rápida ha propiciado que el Consejo General haya sesionado hasta 5 veces en una semana.

 

Recordemos que el IFE tiene dos tipos de encargos: a) organizar las elecciones y b) ser “juez de primera instancia” en los litigios entre partidos y fiscalizador de los recursos de esas “entidades de interés público”. En la primera arena el IFE y los partidos, no sin esfuerzos, pueden alinearse en una misma perspectiva. Se supone que a todos conviene que los eslabones electorales estén bien diseñados y operados, desde el padrón hasta el cómputo de los votos. Pero en los litigios entre partidos, el IFE, por la propia naturaleza de los mismos, nunca puede dejar satisfechas a las partes. Mientras quien acusa desea que se sancione, la parte acusada quiere ser absuelta. Y si a ello sumamos que en la propia mesa del Consejo General se encuentran –y es bueno que así sea- representantes de las partes en pugna, no resulta difícil imaginar las tensiones connaturales a esa tarea.

 

De esa manera, el corto tiempo para resolver, la naturaleza de los litigios y la presencia de los partidos en el Consejo General inyectan altas dosis de tensión entre el IFE y los partidos. ¿No sería mejor entonces que al famoso “pes” lo desahogaran primero las salas regionales del Tribunal y en última instancia la sala central del mismo? O como ha sugerido el consejero Lorenzo Córdova, darle al IFE la función de integrar el expediente de la investigación, pero que sea el Tribunal el encargado en primera y segunda instancia de desahogarlas.

 

Recordemos como si hiciera falta que el Tribunal está integrado por magistrados y el IFE no, y que a fuerza de convertir a éste último en juez su tarea primordial se opaca. En una palabra:el IFE es el organizador de las elecciones, pero cada vez más también es juez. ¿Es eso conveniente?

 

  1. Condiciones de la competencia o en búsqueda de la equidad.

Equidad y libertad.

Escribí lo siguiente en el diario Reforma[3]:

 

Da la impresión que en materia de elecciones empezamos a perder el sentido común, la brújula, la necesaria sensatez. Van algunos ejemplos:   tenemos en marcha precampañas de candidatos en radio y televisión cuyos mensajes solamente son para los afiliados y simpatizantes de un partido, como si eso fuera posible y deseable; una sala regional del Tribunal Electoral anula una elección, entre otras causas, porque un boxeador ostentó en su calzoncillo el logotipo de un partido, y hace una larga y densa elaboración sobre cómo ello pudo haber influido en el ánimo de los votantes; se discute si es legal que los debates de los precandidatos se puedan trasmitir por radio y televisión; los funcionarios públicos no pueden externar sus simpatías o antipatías por los diversos partidos y candidatos porque pueden ser sancionados. Un galimatías. Por ello debemos volver a lo básico. Recordemos:

 

En las elecciones federales de 1988 las condiciones de la competencia fueron abismalmente desiguales y los votos no se contaron con pulcritud. En 1994 los votos se contaron bien, pero las condiciones de la competencia volvieron a ser inequitativas. Por ello la reforma de 1996 puso el acento en tratar de construir un terreno de juego equilibrado. Y para alcanzar ese objetivo los legisladores –de todos los partidos- tomaron dos palancas muy poderosas: el dinero y el acceso a los medios de comunicación. Se multiplicó el financiamiento público a los partidos, se distribuyó de manera más equilibrada y además se dotó al IFE de mayores capacidades fiscalizadoras. Por otro lado, se multiplicó el tiempo oficial para los partidos en radio y televisión; con su financiamiento incrementado pudieron comprar como nunca antes espacio en esos mismos medios, e incluso se creó un contexto de exigencia a los noticieros estableciendo que el IFE entregaría a la CIRT unos lineamientos antes de cada campaña y que el mismo Instituto haría un seguimiento del comportamiento de los noticieros. De ninguna de esas dos medidas se derivaban sanciones, pero servían para acicatear un comportamiento más equilibrado de los medios.  Los resultados se vieron de inmediato: a partir de 1997 las elecciones federales han sido más o menos equitativas.

 

Sin embargo, ese “modelo” tuvo una derivación que a (casi) nadie parecía gustar: se daba una transferencia de recursos económicos enorme de la Tesorería de la Federación a los grandes concesionarios de la televisión y la radio, teniendo como intermediarios a los partidos. Y por ello en el 2007 se prohibió la compra de espacios en esos medios, estableciéndose que el acceso de partidos y candidatos sería a través de los tiempos oficiales.

 

En paralelo se instituyó que los funcionarios públicos no podrían utilizar los recursos que tenían encomendados para apoyar a algunas de las campañas. Era lógico. No se debían desviar recursos financieros, materiales o “humanos” para apuntalar a un partido. Eso era y es un delito y debía castigarse. Hasta ahí creo que es relativamente sencillo explicar el objetivo (crear un espacio para la competencia equilibrada) y los instrumentos para alcanzarlo (los antes enunciados) resultaron eficientes.

 

No obstante, parece que buscando lo “óptimo” se puede echar por la borda lo bueno. Por la vía de la híper reglamentación llegamos a una serie de absurdos. Un embrollo donde se olvida que el objetivo era lograr el máximo de equidad posible (no de igualdad), con el máximo de libertad para hacer política. Lo que se buscaba era un basamento que hiciera que la competencia electoral fuera eso: una auténtica competencia, pero a nadie se le ocurría pensar que la sociedad podía ser convertida en un laboratorio en el que todas las variables estarían bajo control. Se trataba de un marco general sólido no de un corsé, no de construir un laberinto intransitable.

 

Por ello hay que volver a lo elemental, a lo fundamental. Y lo básico es el tema del dinero y los medios. El resto debemos dejar que se despliegue sin cortapisas. Los partidos deben elegir a sus candidatos cuando quieran y como quieran, siempre y cuando no violen sus estatutos. Los debates deben fomentarse y difundirse al máximo y en ello juegan un papel fundamental los medios (claro, mientras éstos últimos no vendan el tiempo y el espacio). Los funcionarios de todos los niveles, desde el Presidente hasta el más modesto empleado público, pueden opinar de lo que quieran, por supuesto sin desviar los recursos que tienen encomendados. Los tribunales no deben dar rienda suelta a la tontería de que puede medirse con exactitud el impacto que una acción ilegal tiene sobre los emisores de votos, porque esa constelación amorfa y cambiante a la que llamamos electorado está sujeta a múltiples influencias que no pueden ser aisladas. Ahora bien, cuando se detecta una acción ilegal debe ser sancionada, recordando que los actos y las etapas del proceso electoral son definitivos.

 

Una vez que se construye un basamento de equidad, el resto debe pertenecer al reino de la libertad.

 

Funcionarios y elecciones.

Parece increíble, pero vuelve a estar entre nosotros la discusión sobre lo que los funcionarios públicos pueden y deben hacer durante el periodo electoral.

 

Pueden hacer muchas cosas diría el cínico: desde desviar recursos para apoyar cierta campaña hasta hacer declaraciones, pero el debate no se encuentra en lo que pueden hacer sino en lo que deben hacer. Es un litigio prescriptivo que por lo menos involucra tres dimensiones: ética, política y legal. Anudadas sin duda, pero que analíticamente pueden ser separadas.

 

  1. Ética. Desde el pragmatismo invariablemente se desprecia ésta dimensión a la que se juzga impertinente, un resabio incómodo. Se trata, como bien escribió Max Weber, de asumir en política una ética de la responsabilidad. Para él la ética se desdoblaba en dos grandes campos: la de la convicción y la de la responsabilidad. La primera típica de la academia y la segunda de la política. En la primera, la búsqueda de la verdad es la que tiene que primar; en la segunda, no basta  con ello sino que es necesario aquilatar las consecuencias, porque no estamos solos. Obliga a sopesar las derivaciones perversas que pueden acarrear las convicciones propias.

 

No pocos son los reclamos que desde los medios –y con razón- se hacen desde la plataforma de la ética; no obstante por tratarse de un asunto de conciencia, íntimo, el tema no puede resolverse en esa esfera. La ética para intentar regular la convivencia social tiene límites. Por ello es natural que buena parte del marco valorativo (ético) se intente llevar a la ley.

 

2. Política. Desde ésta dimensión –que algunos con Maquiavelo escinden de la ética- el valor fundamental es el de poder hacer avanzar causas a través de medios específicos. Es una arena donde priva el pragmatismo, lo instrumental. Ya no es un tema de uno con uno mismo, sino de interacción con otros. Cada acción propia desatará una respuesta, y los contrapesos de la política democrática suelen estar en el propio quehacer político.

 

Pero una política dejada al puro ir y venir de los actores, de sus argucias y movilizaciones, sus iniciativas y agresiones, pueda desembocar –y de hecho desemboca- en la ley del más fuerte. Por ello, ha sido una aspiración la de regularla a través de la ley.

 

3. Ley. Así que por donde se le vea desembocamos en la ley. Y ahí lo que contemplamos siempre es un deber ser que si no se cumple puede y debe desatar sanciones. Es la fórmula que la humanidad ha sofisticado para amaestrar nuestros instintos y ambiciones. No es un asunto de conciencia, tampoco de deliberación política (aunque desde la política legítimamente se puede aspirar a modificar la ley), sino de la coacción que la sociedad, a través del Estado, ejerce sobre nosotros.

 

En ese terreno tenemos un gran consenso político y legal. Si uno revisa la Constitución, el COFIPE y el Código Penal, los funcionarios públicos no pueden desviar recursos para apoyar campañas electorales. Si entregan dinero, si facilitan automóviles o camionetas o peor aún operadores y apoyadores, están cometiendo un delito. Y todo ello tiene sentido: los recursos que los funcionarios tienen encomendados son para realizar determinadas tareas y no para ser utilizados discrecionalmente y menos para ser extraviados en mítines, marchas, acarreos. También existe un amplio acuerdo en que durante las campañas y en aras de la equidad se suspendan las campañas publicitarias de los gobiernos y que se prohíba condicionar un programa o un servicio público a la emisión del voto en determinado sentido. Es decir, la coacción está penada.

 

¿Pero las opiniones emitidas durante o antes de las campañas? ¿Deben o no estar normadas? La zona resbaladiza proviene de la disposición constitucional que establece que “los servidores públicos…tienen la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos…sin influir en la equidad de la competencia entre partidos”.

 

Pues bien, mi opinión es que los funcionarios de todos los niveles deben tener el derecho de hablar, de pronunciarse. Ellos sabrán si lo que dicen es ético –y nosotros podremos juzgar su ética porosa-, podrán ser combatidos en el terreno de la política, pero no conviene “judicializar” la emisión de opiniones, mientras las mismas no sean calumniosas. No se construye democracia para callar a los políticos. En síntesis: hay que “judicializar” con medida. Dejar que fluya la política y que se castiguen las transgresiones a la ley. Y que la política combata a la política.

 

Spotización.

 

En otro terreno, es bueno aceptar que la reforma de 2007 en materia de acceso de los partidos a los medios tuvo una derivación perversa: la llamada spotización.

 

Haber suprimido la compra de espacios en radio y televisión para que partidos y candidatos explotaran los tiempos oficiales, haber refrendado que terceros no pueden comprar tiempos en radio y televisión, son medidas pertinentes para edificar una mínima equidad en las condiciones de la contienda.

 

No obstante, es justo y necesario reconocerlo, el nuevo modelo de acceso a la radio y la televisión tuvo una derivación no deseada. La llamada “spotización”. Dado que la fórmula a través de la cual los partidos y los candidatos hicieron campaña en 2009 y 2012 suponía la explotación de espacios del tiempo del Estado de unas cuantas decenas de segundos, lo que tuvimos fue un alud de mensajes breves que abrumó a buena parte de la audiencia.

 

Y no solo eso: por sus propias características, esos mensajes tienden a simplificar la oferta política, a frivolizar el debate, a comprimir en una frase o un gesto, lo que debe ser una propuesta sofisticada.

 

Si ello es así, creo que el modelo requiere ajustes. Manteniendo las normas que prohíben la compra de publicidad en radio y televisión a los partidos, candidatos y terceros, el tiempo oficial dedicado a las campañas debería dividirse en una pequeña franja para “spots”, pero lo fundamental debería tener un formato de debate entre candidatos y de programas unitarios de cada uno de los partidos políticos.

 

Recordemos que la ley ordena por lo menos dos debates entre los candidatos a la presidencia de la República pero es absolutamente omisa en relación a diputados y senadores. Abrir un espacio para debates entre ellos (o algunos de ellos) ayudaría quizá también a elevar el nivel de la contienda.

 

3) Contencioso electoral

Historia panorámica                            

Hasta 1986 no existía en nuestro país tribunal electoral alguno. No había un árbitro para las contiendas electorales. Antes de esa fecha si un partido se encontraba inconforme con una resolución de la autoridad electoral (entonces, la Comisión Federal Electoral encabezada por el Secretario de Gobernación), podía apelar… ante la propia CFE. De esa manera dicha autoridad era prácticamente irrecusable. Con la reforma de 1977 se le otorgó a la Suprema Corte la posibilidad de revisar, a través del recurso de reclamación, las resoluciones de los Colegios Electorales. No obstante, la Corte solo estaba facultada para emitir “observaciones” que los Colegios podían o no tomar en cuenta. La propia Corte, así, se encontraba sometida a esos cuerpos que calificaban políticamente la elección.

Ante el avance del pluralismo y la necesidad de contar con una vía para resolver los conflictos entre los partidos y entre ellos y la autoridad electoral, se fue abriendo paso la idea de construir una fórmula judicial para procesarlos. En 1986 se excluyó a la Suprema Corte de toda intervención en asuntos electorales y se creó una institución jurisdiccional de tipo administrativo, el Tribunal de lo Contencioso Electoral. Se trató del primer tribunal y podía revisar los actos de la CFE, no obstante, seguía supeditado a las decisiones que en última instancia tomaban los Colegios Electorales. Eran ellos los encargados de autocalificar las elecciones de diputados y senadores y el Colegio de la Cámara de Diputados, la presidencial. Los magistrados de aquel Tribunal eran electos por la Cámara de Diputados a propuesta de los diferentes grupos parlamentarias por lo que en el imaginario público tenían una identificación partidista. La vida de ese tribunal fue breve y las elecciones de 1988 pusieron en evidencia sus limitaciones, pero fue el germen de lo que llegaría a ser una auténtica justicia electoral.

La reforma de 1989-1990 que construyó al IFE fue también la que creo al Tribunal Federal Electoral (TRIFE). Se trató de un órgano jurisdiccional en plena forma que tenía encomendada la tarea de vigilar la legalidad de los actos del IFE. Esa reforma inició el desarrollo de un sistema de justicia electoral digno de tal nombre. Se precisaron los recursos que estaban al alcance de los partidos y los ciudadanos para impugnar resoluciones del Instituto, así como los mecanismos para hacerlos efectivos. Quedaron establecidos los plazos, los sujetos legitimados para presentarlos, las causales de improcedencia y desechamiento, las reglas para respetar la garantía de audiencia, las pruebas que podían aportarse, etc. No obstante, se mantuvieron vigentes los Colegios Electorales por lo cual el Tribunal no tenía la última palabra en la calificación de las elecciones. Se trataba de un sistema jurisdiccional cuyo último eslabón era político. Sus magistrados eran propuestos por el Presidente y requerían de las dos terceras partes de los votos en el Senado para ser aprobados.

No fue sino hasta 1993 cuando se eliminó la autocalificación de las elecciones para diputados y senadores. Ello fortaleció al TRIFE y convirtió en un proceso plenamente judicial el desahogo de las quejas, los litigios y la calificación de las elecciones. No obstante, la calificación de la elección presidencial continuó estando sujeta al Colegio Electoral, es decir a un órgano legislativo.

Fue en 1996 cuando el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación pasó a sustituir al TRIFE. Como su nombre lo indica se le incorporó al Poder Judicial, sus magistrados fueron propuestos por la Suprema Corte (ya no por el Presidente) y aprobados por el Senado (con lo que perdieron cualquier vínculo de origen con el Ejecutivo), fue dotado de facultades para ejercer el control de constitucionalidad de los actos de las autoridades electorales, todas las decisiones del órgano administrativo electoral (IFE) pueden ser recurridas ante el Tribunal, puede conocer de los asuntos de las elecciones federales y locales, y al eliminarse la calificación política de la elección presidencial quedó en manos del Tribunal la última y definitiva palabra.

Durante sus primeros diez años de funcionamiento todas las controversias entre partidos o entre ellos y la autoridad administrativa electoral fueron resueltas por el Tribunal y acatadas por todos los partidos, lo cual se escribe fácil pero fue una de las construcciones civilizatorias más relevantes de los últimos años.

Nadie en su sano juicio puede pretender suprimir los conflictos electorales. Las energías y pasiones que desatan los comicios así como los errores de la autoridad y las estrategias de los partidos, de vez en vez construyen diferendos de muy diverso grado e intensidad. Lo importante, sin embargo, es contar con una vía y una institución capaz de resolverlos. Y para ello está el TEPJF.

Resoluciones definitivas e inatacables

El diseño constitucional electoral mexicano parece virtuoso. Una autoridad administrativa encargada de organizar los comicios y un Tribunal como última y definitiva instancia de resolución de los conflictos.

Hace algunos años (2005) escribí: “Qué bueno que el IFE no tiene la última palabra en materia electoral. Qué bueno que el Instituto no es una autoridad omnipotente. El diseño institucional que hace que todos los actos y acuerdos del IFE estén sujetos a un control de legalidad por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha resultado más que virtuoso.

“Los partidos saben que si no están de acuerdo con una resolución del IFE pueden acudir al Tribunal y los propios funcionarios del Instituto están obligados a actuar de manera legal porque saben que sus decisiones pueden ser revisadas por una autoridad judicial.

“Ese mecanismo por supuesto inyecta altos grados de certeza a la materia electoral, ofrece una oportunidad de apelación a los partidos y obliga al IFE a ser escrupuloso en la aplicación de la ley. De tal suerte que se desata una espiral virtuosa que tiende a reforzar la confianza.

“Una de las construcciones más relevantes en el período post 96 es que por la vía jurisdiccional se han  resuelto todos (subrayo todos) los conflictos pre y post electorales, dejando como un expediente del pasado las fórmulas extra judiciales con las que se atajaban los fuertes y espectaculares conflictos postelectorales.

“Porque por su propia naturaleza la vida electoral tiende a generar diferencias e incluso conflictos, y pretender erradicarlos no es más que una buena intención, se requiere de un conducto funcional para resolverlos. Y el TEPJF se ha convertido en el juez que dice la última palabra, y lo más espectacular: los litigantes acatan invariablemente”.

No obstante, creo que estamos ante una espiral preocupante.No me voy a referir a la presión y desgaste a los que fueron sometidos tanto el IFE como el Tribunal durante el polarizado conflicto post electoral de 2006. Hay suficiente bibliografía al respecto. Sólo quiero hacer alusión a dos temas que no pueden desatenderse.

El “pin pon” entre el Tribunal y el IFE.

         En los últimos años hemos sido testigos de un problema mayor. Una especie de “pin pon” desgastante entre el Instituto y el Tribunal. Intento solamente un acercamiento panorámico.

Según datos de la Dirección de Instrucción Recursal de la Dirección Jurídica del IFE, durante el año 2010 el Consejo General emitió 183 resoluciones de procedimientos administrativos. De esas 97 fueron impugnadas. Hasta aquí nada es de extrañar. Las acusaciones entre partidos van al alta y dado que todos cuentan con abogados que llevan sus causas se ha convertido en una rutina impugnar las resoluciones contrarias del Consejo General. Total, nada tienen ya que perder. Si el Tribunal les da la razón, bien; y si no, se quedan con la sanción impuesta por el IFE.

La Sala Superior del TEPJF confirmó 25 resoluciones del Consejo General del IFE, revocó 61 y modificó 11. Esos datos, por supuesto, llaman a una revisión en profundidad, para analizar lo qué está sucediendo. Pero esa no es la intención de estas notas. Sino señalar que en la mayoría de ellas, en lugar de que el Tribunal entrara al fondo y decidiera en definitiva, las volvió a mandar al Consejo General del IFE para que éste dictara nueva resolución, individualizara las sanciones, repusiera el procedimiento, para que volviera a investigar, etc. Y hay expedientes que han regresado hasta tres veces del Consejo al Tribunal. De ahí la mala metáfora del pin pon. Creo que ahí se encuentra el problema. El Tribunal tiene facultades para reenviar al IFE lo que considere necesario, pero también –en muchos casos- tiene la posibilidad de poner un punto final al litigio dictando una resolución definitiva.

No creo que el “pin pon” sea una buena forma de inyectar certeza al proceso. El Tribunal está obligado por su propia definición constitucional y por sentido común a ser el factor fundamental de la certeza. Por supuesto que fue construido para velar por la legalidad de todos los acuerdos del IFE, por supuesto que tiene facultades para corregirlos, engrosarlos, desecharlos, por supuesto que nada lo obliga a refrendarlos, pero por ello mismo debe ejercer a plenitud sus facultades e intentar que sus resoluciones sean definitivas, ya que por supuesto son inatacables. Y por ello debe evitar que los acuerdos de su Sala Superior generen dilación, que se expanda el litigio, que de vueltas y vueltas. En una palabra, debe inyectar certeza intentando que cada una de sus resoluciones sea definitiva.

Definitividad de las etapas y actos del proceso electoral.

         Por otro lado, estamos obligados, como país, a volver a recuperar un criterio central que ofreció seguridad y certeza a todos los actores políticos y a los ciudadanos: la definitividad de los actos y las etapas del proceso electoral.

Cuando las impugnaciones en relación a la elección presidencial del año 2006 llegaron al Tribunal Electoral se abrió un espacio tenso y delicado porque no sólo debía desahogar un cúmulo enorme de juicios de inconformidad, realizar el cómputo definitivo de la elección, sino también declarar la validez de la misma.

Hoy conocemos las resoluciones. Pero vivimos varias semanas a la espera de la determinación del Tribunal que por supuesto (no podía ser de otra manera) fue acompañado de una espiral de especulaciones sin fin y en muchos casos de auténticos desvaríos. La incertidumbre se debía a que las sentencias del Tribunal abarcaban un abanico de posibilidades enorme: desde la confirmación hasta la no validación de la elección. Por ello, debemos sacar las lecciones del caso. ¿Cómo llegamos a esa situación? ¿Conviene que al final de unos comicios al Tribunal pueda planteársele la revisión de prácticamente todos los eslabones del proceso? Creo –para decirlo desde el inicio- que esto último no es conveniente (más allá del litigio aquel).

Durante un periodo una de las tesis fundamentales en materia electoral fue la de la definitividad de las etapas. Se consideraba que todo podía ser impugnado, revisado, controvertido, pero en un tiempo determinado, y que una vez que ese lapso concluía debía considerarse definitiva esa etapa o ese acto. La propia Ley general del sistema de medios de impugnación, como una derivación del artículo 41 constitucional, dice en su artículo 3 que “el sistema de medios de impugnación… tiene por objeto garantizar… la definitividad de los distintos actos y etapas de los procesos electorales”. Ello sucede, por ejemplo, con toda claridad, con la declaración de validez del padrón.

Antes de ser aprobado, los representantes del los partidos pueden revisarlo (existen 333 comités de vigilancia), se crea un comité técnico con el objetivo de estudiarlo y evaluarlo, se realiza una llamada “auditoria ciudadana” que consiste en la exhibición de las listas nominales de electores en los comités distritales del IFE con el objeto de que los ciudadanos puedan constatar si están bien inscritos en el padrón, luego de lo cual el Consejo General lo declara válido. No obstante, si algún partido tiene dudas o evidencias en contra de la pulcritud con la que se ha construido puede impugnarlo ante el Tribunal. Luego de lo cual el padrón y las listas nominales se consideran definitivos.

La idea subyacente es clara: las listas nominales de electores tienen que ser confiables. Deben ser evaluadas cuantas veces se considere necesario y se deben atender todas y cada una de las preocupaciones de los partidos. Pero en un lapso de tiempo pre fijado, luego del cual adquieren la condición de definitivas, de tal suerte que después de los comicios nadie pueda invocar supuestas o reales anomalías en el padrón para querer desacreditar las elecciones.

No obstante, la tesis de la definitividad de las etapas y los actos, fue erosionada en su momento (con muy buenas razones), cuando se invalidó la elección de gobernador de Tabasco en el año 2001, bajo la llamada “causal de nulidad abstracta”, que abrió la puerta para que el Tribunal revisara no sólo lo que había acontecido durante la jornada electoral sino eslabones previos. Con ello, el criterio de definitividad quedó reblandecido.

Es menester reafirmar la certeza a través del contencioso electoral para que al llegar el día de la jornada comicial todos los eslabones del proceso hayan sido revisados; castigados los infractores y para que las etapas tengan un status de definitividad (por supuesto siempre existirán eventos que sucedan en los últimos días previos a la elección y que deban ser evaluados y revisados por los magistrados), de tal suerte que luego de la jornada el Tribunal sólo revise lo que sucedió ese día (y quizá unos cuantos días antes e incluso después).

Como un contra ejemplo –en las antípodas de esa lógica- se encuentra el tema de los requisitos de elegibilidad de los candidatos que, se pueden y se deben examinar después de que los ciudadanos ya votaron. Cuando los candidatos se inscriben, la autoridad correspondiente (IFE o institutos electorales locales) debe revisar que cumplen con los requisitos de elegibilidad (edad, nacionalidad, etc.), y si alguien considera que no los cumplen, está en su derecho de impugnar esa inscripción. Esos casos pueden llegar hasta el Tribunal. Todo ello suena lógico. Lo que resulta “ilógico” es que ese mismo procedimiento hay que realizarlo después de la elección, de tal suerte que puede darse el caso (ya se ha dado) que un candidato electo no pueda asumir su cargo porque resultó que al final no cumplía las formalidades de residencia, edad, nacionalidad, etc.

En suma, se requiere ofrecer amplias garantías (mejores y más profundas) para la impugnación de cada uno de los actos y eventos del proceso electoral, pero las etapas deben abrirse y cerrase, de tal suerte que al final hablen solo los votos (y se revisen los incidentes que se presenten en la jornada y quizá en los últimos días de las campañas, pero no lo que sucedió 6, 4 o 2 meses antes. Esto último resulta absurdo).

La reforma de 2007 de alguna manera salió al paso a parte de esa incertidumbre y con las nuevas disposiciones desechó la posibilidad de una nueva utilización de la llamada causal abstracta. Escribe y con razón el magistrado José Alejandro Luna Ramos: “Con motivo de la reforma constitucional de 2007, se dispuso en el artículo 99, párrafo cuarto, última parte de la fracción II, que las salas superiores y regionales del Tribunal sólo podrán declarar la nulidad de una elección por las causales que expresamente se establezcan en las leyes.

“Asimismo, en el artículo 186… de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación se señala que las Salas del Tribunal sólo podrán declarar la nulidad de una elección por las causales que expresamente se establezcan en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

“De esa manera, la “causa abstracta de nulidad”… pierde totalmente vigencia…”[4]

Tiene razón. Al especificarse con claridad cuáles son las únicas causales que pueden ser tomadas en cuenta para anular una elección, el “cajón de sastre” en el que podía convertirse “la causal abstracta”, queda anulado.

No obstante, en esa misma dirección resultará crucial que resolución tras resolución el Tribunal subraye y fortalezca la idea que todo se puede impugnar, pero en tiempo, y que las etapas y los actos del proceso se abren y se cierran, y que no está permitido por la ley que una vez finalizada la contienda, emitidos y contados los votos, alguien pretenda descalificar un acto o una etapa que a esas alturas es considerada como definitiva.

  1. Partidos, coaliciones, agrupaciones políticas.

Facilitar la entrada de nuevos partidos.

Existe un malestar con los partidos políticos. Pero sin ellos la democracia es imposible. Es necesario atajar la retórica antipolítica y hacernos cargo que los partidos son agregadores de intereses, redes de relaciones, referentes del debate público, plataformas de lanzamiento electoral, ejes del debate parlamentario, y que por ello las democracias consolidadas los tienen como una parte fundamental de su sustento. No existe democracia sin partidos. Y si no existieran las mecánicas electorales y parlamentarias tenderían a forjarlos.

Apoyados en ese malestar, los legisladores han venido haciendo cada vez más difícil el registro de partidos políticos, construyendo una especie de fortaleza que defiende a los de adentro e impide el paso a los de afuera. Sin demasiado ruido, sin visibles expresiones en contra, explotando el malestar difuso contra los partidos, han elevado los requisitos para dar entrada a nuevas opciones partidistas[5].

 

En 1996, en medio de una reforma política más que profunda, pertinente y claramente democratizadora, se suprimió el registro condicionado a los partidos dejando solamente vivo el “definitivo”, aunque flexibilizándolo.

 

Mientras que antes de la reforma se solicitaban, cuando menos, 3,000 afiliados en por lo menos la mitad de las entidades federativas o 300 afiliados en cada uno de la mitad de los distritos electorales, con las modificaciones del 96 se solicitaban 3000 solamente en 10 entidades o 300 en 100 distritos uninominales. En relación con el número de afiliados, antes de la reforma de 1996 el mínimo que debían acreditar las agrupaciones interesadas en obtener el registro definitivo era de 65 000 ciudadanos; a partir de entonces sería necesario el 0.13% de afiliados en relación al padrón electoral utilizado en la elección inmediata anterior.

 

Pero posteriormente, a finales de 2003, se volvieron a modificar esas normas: desde entonces se requiere realizar por lo menos 20 asambleas estatales con 3 mil afiliados cada una, o 200 asambleas distritales con 300 afiliados, y el número de afiliados debe ser del 0.26 por ciento en relación al padrón de población. Es decir, se multiplicaron por dos los requisitos para poder registrar un nuevo partido. Además se estableció que solamente las agrupaciones políticas nacionales podrían solicitar el multicitado registro. Y esas reformas –regresivas- pasaron casi desapercibidas, fueron poco comentadas y mínimamente criticadas. Los partidos de “dentro” multiplicaban los obstáculos a los de “fuera”, pero daba la impresión que nadie quería más partidos. Esas criaturas horrendas, según la mitología popular.

Y por si eso no fuera poco, en el año 2007, el Congreso decidió que los registros para nuevos partidos solamente se abrirían cada seis años. (Hay que apuntar, sin embargo, que se desterró el requisito previo de ser una agrupación política nacional). Con esa nueva disposición por primera vez desde las elecciones de 1979 ningún nuevo partido pudo participar en las elecciones de 2012. Si a lo largo de casi treinta años cada vez que iba a celebrarse una nueva elección federal se emitía una convocatoria para el eventual registro de nuevos partidos, con las nueva normatividad no sería sino hasta 2013 cuando esa posibilidad aparecería sobre la mesa.

Esa pulsión no sólo apareció en el Congreso federal y la ejercieron, por ejemplo, también los diputados de la Asamblea del D.F. con su reforma de fines de 2010. Como si los partidos políticos gozaran de un gran aprecio público, como si no estuvieran obligados a fomentar la participación ciudadana, como si aquellas corrientes asociadas que no se identifican con ninguna de las organizaciones existentes y desean participar en elecciones merecieran enfrentar una carrera de obstáculos, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal decidió complicar el registro de partidos políticos locales. Los legisladores no se asumieron como los responsables de pavimentar el terreno para incrementar la participación y eventualmente las ofertas políticas, sino que se pensaron como los celosos guardianas de una fortaleza a la que hay que defender de los intrusos.

El 20 de diciembre se publicó en la Gaceta Oficial el nuevo Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal. Según el artículo 214, para lograr el reconocimiento de un partido político local ahora se requerirá de “un número de afiliados no menor al 2 por ciento de la lista nominal en cada una de las 16 demarcaciones territoriales del Distrito Federal”. Antes, solo se necesitaba del 0.5 por ciento. Además, no cualquiera podrá formar un partido local, sólo las agrupaciones políticas locales tendrán ese derecho (artículo 210). Por si fuera poco, la agrupación tendrá que realizar asambleas en todas las delegaciones con una asistencia mínima de mil ciudadanos (214). Es decir, las barreras de entrada ahora son más altas.

 

Y no sólo eso, sino que comparado con los requisitos que el COFIPE impone para el registro de los partidos políticos nacionales, el D.F. aparece como mucho más restrictivo. Veamos: un partido político nacional requiere demostrar, como ya decíamos, que tiene el 0.26 por ciento de afiliados en relación al padrón, mientras en el D.F. se reclama el dos por ciento del listado nominal. (Las diferencias entre el padrón y las listas, ya se sabe, está dada por aquellas personas que no recogen su credencial y suelen ser mínimas). El 0.26 por ciento es nacional, mientras en la capital se requiere de por lo menos el 2 por ciento en todas y cada una de las delegaciones. A nivel federal ya se erradicó la condición de que sólo las agrupaciones políticas nacionales podrían convertirse en partidos, pero en la capital se mantiene esa restricción. Y mientras para lograr el reconocimiento de los partidos nacionales se reclama la celebración de asambleas en 20 estados o 200 distritos (el 62.5 o 66.7 por ciento del total respectivo), en el D.F. el requisito es del 100 por ciento de las delegaciones.

 

Estamos ante una tendencia en la cual los de “adentro” le hacen cada vez más difícil la entrada a los de “afuera”. Como si el aliento de apertura que privó desde fines de los años setenta se hubiese agotado al llegar al nuevo siglo. Poco a poco, sin mucho ruido, se complica y obstaculiza el acceso de eventuales nuevos partidos.

 

Hay que hacerse cargo del malestar que existe con la política y los políticos y volver a diseñar condiciones para que aquellas corrientes político-ideológicas que no se sientan identificadas con ninguno de los partidos existentes puedan participar. Lo otro, encerrarse los de adentro y bloquear a los de afuera, no parece presagiar nada bueno.

 

Candidatos independientes

 

En contraparte, por fin –dirán quienes impulsaron la iniciativa- las candidaturas independientes aparecen legitimadas en la Constitución. Ahora dice el artículo 35: “Son derechos del ciudadano… poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación”.

Entonces queda en manos del Congreso federal y de los congresos locales establecer precisamente “los requisitos, condiciones y términos” para que el ensueño se vuelva realidad. Y ello deberá suceder, según los artículos transitorios, antes del 18 de julio de 2013.

Pues bien, cuando ello suceda tendremos una nueva legislación para la construcción y registro de nuevos partidos. Si, de nuevos partidos, porque estos son inescapables ahí donde existen elecciones y cuerpos colegiados legislativos. Claro, podrán ser mini partidos o maxi partidos, pero partidos al fin. Tengo que explicarme.

¿Qué es un partido? Una agrupación de ciudadanos que se organizan para contender por los diversos cargos de elección popular y que pretenden colocar a sus candidatos en cargos de representación. Para ello crean una estructura, generan jefes y “bases”, tejen redes de relaciones, se dotan de un ideario, proponen un diagnóstico de lo que sucede a la comunidad y postulan diversas medidas que a su juicio deben tomarse. Intentan forjar una identidad, tender puentes de comunicación con el vasto mundo de los electores, aspiran a tener visibilidad pública y sígale usted.

Pues bien, otra vez. Cuando fulanito de X pretenda ser presidente municipal de Cuévano o zutanito de Z presidente de la República, construirán, por fuerza, algo similar a lo descrito en el párrafo anterior. El asunto no es optativo, sino inescapable. Por supuesto se podrán llamar a sí mismos candidatos independientes y a su amplia o endeble organización, movimiento, asociación, club, logia, plataforma, frente o circo, pero serán en buen español, partidos. Una parte organizada de la sociedad que hace política y aspira a ocupar los cargos electivos dentro de las instituciones del Estado.

Hasta ahora la legislación federal apostaba por los partidos nacionales como agregadores funcionales de los intereses, pasiones, ideologías y ambiciones que cruzan al país. Y no fue una mala decisión. Por el contrario, México construyó un sólido y competitivo sistema de partidos, plural y expresivo, que substituyó al añejo sistema de partido hegemónico del que habló Sartori. Ahora veremos las nuevas reglas.

Y otra vez, cuando los congresos pongan manos a la obra aparecerá, porque ningún exorcista podrá conjurarlos, la sombra de los partidos. Imagino que para ser candidato a algún cargo se requerirá un número determinado de firmas o adhesiones, habrá que regular el financiamiento de esas campañas (sus ingresos legítimos y las fuentes indeseables), quizá su acceso a los grandes medios de comunicación, su personería jurídica, su presencia o no en los órganos electorales, sus derechos y obligaciones, sus prohibiciones, y sígale usted. Y entonces nos daremos cuenta que lo que se está regulando son organizaciones partidistas que podrán ser pequeñas y volátiles (por ejemplo, para contender por una alcaldía diminuta o por una diputación local) o de alcances nacionales y con pretensiones de permanencia (un candidato presidencial, por ejemplo).

Y luego vendrán los temas más políticos (los anteriores, por cierto, también lo son): ¿se permitirá o no un candidato a la Presidencia de la República que no sea acompañado de un número determinado de candidatos al Congreso de la Unión? Si va solo, tendremos algo así como un partido caudillista, una plataforma para lanzar a una sola persona; si por el contrario, debe ser arropado por candidatos a las Cámaras, estaremos ante un partido como los de ahora. ¿Las fórmulas de senadores serán de dos o podrá presentarse solamente uno? En cualquiera de los dos casos, si esas figuras no tienen lazos con otros candidatos, estarán conformando un partido estatal.

Hemos llegado a esta situación porque el lenguaje de la antipolítica ha avanzado mucho entre nosotros. Si la aspiración democrática sigue siendo mayoritaria, los instrumentos con los que se construyen y consolidan los regímenes democráticos tienen pésima fama: políticos, partidos y parlamentos se han convertido en “los perros del mal”. Todos los días en la prensa, la radio y la televisión, se reproducen las consejas más cerriles contra ellos; está instalado en el sentido común que los responsables de (aquí ponga usted lo que se le ocurra) son los políticos y los partidos “que solo ven por sus intereses”; y hasta el cómico más oligofrénico, cuando se le acaba la cuerda, saca del sombrero un chistorete contra los políticos y sanseacabó… cosecha aplausos.

No es que los políticos, los partidos y el Congreso no merezcan ser criticados. En muchos casos se han ganado a pulso su reputación. Lo alarmante es que en la retórica antipolítica se genera un ensueño peligroso que de manera artificial contrapone a ciudadanos impolutos, fuente de todas las virtudes, a partidos y políticos que no son más que la cara perversa de la sociedad. Y por ello, en lugar se asumir con seriedad que para la reproducción de un sistema democrático se requieren auténticos partidos, se le da la vuelta al asunto, y se pretende que “candidatos independientes” puedan ser una alternativa. (Me deprimo al imaginar la retórica que van a explotar los candidatos “ciudadanos”, incontaminados, contra los perversos políticos). Lo que estaremos creando es quizá un archipiélago de partidos, partiditos y partidotes que no se atrevan a asumirse como tales, y de políticos, de todas las tonalidades y calidades, que aparecerán en público disfrazados de ciudadanos independientes.

Lo bueno de asunto, sin embargo, es que a lo mejor por esa vía se incorporan nuevas caras y propuestas a las contiendas electorales y al mundo de la representación. Lo malo es que se desaprovechó la oportunidad para replantear con seriedad los requisitos para construir nuevos partidos y facilitar la entrada al universo electoral institucional de corrientes político-ideológicas que no se sientan representadas.

  1. Integración del Congreso.

Al igual que en relación a los partidos, se extiende la conseja de que el pluralismo equilibrado que hoy habita el Congreso es la causa del “estancamiento” en materia legislativa, y por ello se proponen los más diversos exorcismos para tratar de erradicar esa situación. El tema debe ser abordado desde una plataforma que se sitúe en las antípodas: esa diversidad política es el fruto más decantado del proceso democratizador mexicano. Expresa los humores públicos y la diversidad de sensibilidades, reclamos e ideologías que coexisten en el país y por ello es necesario ofrecerle un espacio para su recreación y convivencia.

Mayoría artificial

Si algo bueno pasó en el mundo de la representación en las últimas décadas es que México pudo ofrecer un espacio institucional a su diversidad política. Hoy ninguna corriente medianamente asentada está excluida de los Congresos. En esos espacios coexisten, se pelean y se ponen de acuerdo los representantes de la pluralidad que es natural en un país masivo, contradictorio y desigual como el nuestro. Pero, claro, no hay bien que mal no genere. Y cómo siempre es más difícil forjar acuerdos entre organizaciones que tienen idearios diferentes que cuando uno se pone de acuerdo con uno mismo, surge y se reproduce una nostalgia por la eficacia que tenía el sistema de partido hegemónico: aquellos años en los cuales la voluntad del presidente era la del Congreso, la de los medios, la de la Nación.

La inexistencia de mayorías absolutas en ambas Cámaras hace tortuoso su funcionamiento y difíciles los acuerdos, y por ello surge la preocupación por cómo construir esa mayoría permanente que acompañe la gestión presidencial.

 

Pero si la preocupación es legítima, algunas de las recetas que empiezan a circular no lo son. El 17 de marzo de 2010 en las páginas de El Universal, el entonces gobernador del estado de México, Enrique Peña Nieto, propuso dos fórmulas sencillas y transparentes, pero más que impertinentes para lograr una mayoría estable en la Cámara de Diputados: a) restablecer una mal llamada cláusula de gobernabilidad o b) “eliminar el límite de 8 puntos porcentuales a la sobrerrepresentación legislativa”.

 

A)La cláusula de gobernabilidad daría al partido que lograra una mayoría relativa del 35 por ciento de los votos la mayoría absoluta de los escaños. Se trata de una disposición ingeniosa, pero absolutamente distorsionadora de la representación política. Porque con ella sucedería que una minoría, por mandato de ley, se convierte en mayoría, mientras las mayorías se transforman en minoría. Un partido con el 35 por ciento de los votos acabaría teniendo, por lo menos, el 51 por ciento de los diputados, mientras que el 65 por ciento de los votos no podrían tener más del 49 por ciento de los escaños. Fórmula sagaz, lástima que desfigure hasta extremos de caricatura un principio democrático fundamental: el de una cierta equivalencia entre votos y escaños.

 

Pero además nos podría llevar a situaciones absurdas. Supongamos que un partido obtiene el 37 por ciento de los votos y otro el 34. El primero tendría la mayoría absoluta de diputados (un premio de más de 13 puntos porcentuales) y el segundo acabaría con un porcentaje de legisladores muy por debajo de 34. Pero aún hay más, como diría un clásico: la propuesta asume que el partido con mayor votación para la Cámara de Diputados siempre sería el del candidato presidencial ganador, pero no tiene por qué ser así. Si Andrés Manuel López Obrador hubiese ganado la presidencia en 2006, el PAN, con la fórmula propuesta, habría obtenido la mayoría absoluta de las curules. (Bueno, también se les puede ocurrir que al votar por el candidato presidencial automáticamente se esté votando por los congresistas).

 

B) La eliminación del límite de 8 por ciento de sobrerrepresentación tiene problemas desde el enunciado. Para quienes aspiramos a una fórmula que traduzca de la manera más exacta votos en escaños esa cláusula no es un límite sino un premio a la mayoría. Pero además se olvida que desde siempre el sistema mixto mexicano intentó atemperar las desviaciones de sobre y sub representación de la fórmula uninominal.

 

En 1977 se incrementaron los uninominales a 300 y se creó una “pista” plurinominal de 100, y aquel partido que obtuviese más de 60 escaños uninominales no participaba en el reparto de los pluris. En aquel entonces sólo el PRI estaba en esa condición y la idea era que al menos el 25 por ciento de las curules fueran para partidos de la oposición. Luego, en 1986, cuando la Cámara creció a 500, se incrementaron los plurinominales a 200. Y su función siguió siendo la de atemperar las distorsiones que de manera natural acarrea la fórmula uninominal. Si bien se introdujo la llamada cláusula de gobernabilidad, la ley establecía que si el partido mayoritario lograba por la vía de los distritos un porcentaje de diputados superior al de su porcentaje de votación, ya no entraría al reparto de los diputados de lista. Solo lo haría para ajustar su porcentaje de representantes al de sus sufragios. Fórmula que nos llevó a una representación  proporcional cuando el partido mayoritario obtenía entre el 50 y el 70% de los votos. Fue en 1989-90 cuando se incorporó un mínimo necesario para aplicar la cláusula de gobernabilidad: otorgaba al partido que hubiese obtenido por lo menos el 35 por ciento de los votos, el 50.1 por ciento de los escaños, y dos diputados más por cada punto porcentual por encima del 35. Fue removida por su flagrante artificialidad.

 

Cancelar uno de los logros mayores de la política reciente por la añoranza del pasado no parece una buena idea. No juguemos al exorcista.

Nuestro multipartidismo hace difícil una mayoría absoluta en las Cámaras. Pero no la inventemos.

 

Senado

 

Durante largas décadas el Senado de la República se mantuvo inmune a los vientos del pluralismo. Cuando en 1977 se rediseñó la fórmula de integración de la Cámara de Diputados para inyectarle una primera dosis de diversidad, el Senado no fue tocado. De tal suerte que durante la transición democrática (1977-96/97), funcionó como una válvula de seguridad del “oficialismo”. La competencia crecía, la diversidad se abría paso, la llamada Cámara Baja era inundada por la variedad de corrientes políticas, pero el Senado se mantenía casi monocolor. Era un ancla para el Presidente. El método de elegir sólo dos senadores por estado, que eran para el ganador, arrojaba fuertes desviaciones de sobre y sub representación. En las elecciones de 1988, el PRI con el 50.85 por ciento de los votos obtuvo 60 de los 64 senadores, es decir, el 93.75 por ciento.

Con la reforma de 1986 la apertura del Senado pareció aún más remota. Se estableció que cada tres años se elegiría sólo un senador por entidad que duraría en su encargo seis, de tal suerte que esa Cámara se renovaría por mitades. Y ya se sabe que hablando de individuos, uno es indivisible, de tal suerte que todo era para el ganador. La reforma de 1993 estableció que el Senado se integraría por cuatro legisladores por entidad, y que tres serían para la mayoría y uno para la primera minoría, pero como en 1988 se eligió en cada estado un senador que duró tres años y en 1991 ya habían sido electos algunos que estarían en su escaño hasta 1997, la fórmula del 93 jamás se aplicó completa. No fue sino hasta  después de la reforma de 1996, que se empleó por primera vez en el año 2000, cuando el Senado pudo expresar de mejor manera a la pluralidad política que tiñe al país. Consiste en elegir tres senadores por entidad (dos para la mayoría y uno para la primera minoría) y además 32 a través de listas plurinominales nacionales. Al final de la actual Legislatura habrán sido 12 años sin que ningún partido tenga mayoría absoluta.

 

Pero la fórmula no dejó nunca de tener un cierto grado de artificialidad. Es eficaz para introducir al espectro de las fuerzas políticas al Senado, pero distorsiona el sentido original de ese órgano. Ello es así porque los senadores que emergen de las listas plurinominales en estricto sentido no representan a ninguna de las entidades. Y se supone que en el Senado todos los estados –no importando su tamaño, población, riqueza- deben tener un mismo número de representantes.

 

El Presidente Calderón propuso en 2010 una nueva fórmula. Seguir eligiendo 3 senadores por entidad y cancelar las listas plurinominales. Parece lógico para recuperar la idea original del Senado y además, tres legisladores por entidad, permiten –dependiendo de la fórmula- que no se pierda la pluralidad en su integración. La propuesta consistía en lo siguiente: a) cada partido registraría una lista con tres fórmulas de candidatos (los candidatos independientes se registrarán como una sola fórmula), b) el ciudadano votaría por una de las fórmulas (no por la lista del partido), c) los votos de las tres fórmulas de cada partido se sumarían, d) por cada 25 por ciento más uno de votos un partido tendría un senador (el que más votos hubiese logrado), lo mismo tratándose de un candidato independiente, e) si restaría por asignarse una o dos curules, se les daría a el o los restos mayores, una vez descontado a los partidos que ya tuviesen uno o dos senadores, el 25. 1 o el 50.2 por ciento.

 

La fórmula resultaba más flexible que la actual. La vigente otorga dos senadores al partido ganador y uno a la primera minoría. No importa que entre el primero y el segundo lugar o entre el segundo y el tercero exista una mínima diferencia. Según la propuesta presidencial un partido podría ganar los tres senadores (muy poco probable), podrían distribuirse dos y uno (como ahora, muy probable), o uno, uno y uno (en las entidades donde el equilibrio de las fuerzas lo demanda).

 

Ahora bien, si ello es así, ¿por qué no asumir cabalmente un sistema de representación proporcional estricta y punto? Aplicar una simple regla de tres (multiplicar el porcentaje de cada partido por tres y dividirlo entre 100), lo cual teóricamente permite los mismos resultados en la asignación (3-0, 2-1, 1-1-1) pero de una manera más exacta. E incluso sería mejor que en cada entidad se eligieran cuatro senadores –manteniendo el número actual de legisladores- y que se repartieran con el criterio de representación proporcional estricta. De esa manera no se desvirtúa la idea original que pone en pié al senado pero se preserva la pluralidad que lo habita[6].

 

Plurinominales

 

Tienen mala fama, pero son necesarios. Surgieron en una época desaparecida, pero no han perdido vigencia. Muchos no entienden su existencia, pero su anulación crearía mayores problemas. Se trata de los diputados plurinominales. A los que muchos quieren desaparecer o por lo menos reducir.

 

Si nuestro sistema de representación fuera solamente con diputados de mayoría relativa, un partido con el 37 o el 38 por ciento de los votos podría tener el 61 o 62 por ciento de los diputados. Las experiencias recientes así lo atestiguan. Es decir, una sobre representación enorme. Mientras que el resto de los partidos, con una votación conjunta de más del 60 por ciento, tendrían al final menos diputados que aquel partido. Sobra decir que no solo sería una representación desproporcionada sino injusta. Una marcada minoría de votos se convertiría en una mayoría absoluta de asientos.

 

Ello es así porque el sistema de mayoría simple aplicado en distritos electorales donde se elije a un solo representante tiene una gran ventaja pero también una enorme desventaja. Su ventaja es que el elector no solo vota por un partido, un emblema y unos colores, sino por una persona con nombre y apellidos, de tal suerte que la relación entre el representante y los representados es clara y directa. Su grave problema es que el efecto acumulado de que los votos perdedores no tengan representación acarrea, de manera “natural”, una sobre representación de la mayoría y una sub representación de las minorías.

 

Por ello, el complemento del sistema de representación con diputados plurinominales tiene sentido. Sirven para atemperar esa tendencia distorsionadora. Y por supuesto también tiene ventajas y desventajas. La primera es que traduce de manera mucho más exacta los votos en escaños. El problema es que el elector vota por una lista pre establecida, jerarquizada y cerrada por el partido que los postula (en algunos países las listas son abiertas y el elector puede establecer su propio orden jerárquico, pero no es el caso de México).

 

En su origen estuvo la necesidad de inyectar un cierto pluralismo a la Cámara de Diputados. La reforma de 1963 creó los “diputados de partido” y la de 1977 instituyó los “pluris”. En 1958, el PRI con el 88 por ciento de los votos obtuvo el 94 por ciento de los escaños (152 de 161) y en 1961 con el 90 por ciento de la votación el 97 por ciento de los diputados (172 de 178)[7]. Se trataba de un sistema de “partido hegemónico”, prácticamente sin competencia y que además premiaba a la mayoría con un margen nada despreciable de sobre representación. Demasiado.

 

Por supuesto que hoy la situación es otra: los partidos se han equilibrado, la competencia es real y genera fenómenos de alternancia, pero  la elección a través de distritos uninominales sigue forjando distorsiones importantes en la representación, como se prueba en el párrafo dos de éste artículo. Y ello es así porque está en su naturaleza.

 

Tengo la impresión, además, que la mala fama pública de los “pluris” puede estar influida por una deficiente lectura de lo que sucede en otras partes del mundo. Al parecer, no son pocas las personas que creen que la fórmula ortodoxa de elegir diputados es la uninominal y que los plurinominales son figuras impostadas, artificiales, extrañas. Se toma como modelo “clásico” el anglosajón, dado que en la Gran Bretaña y en los Estados Unidos se elije un representante por distrito, y se piensa que los sistemas de representación proporcional son “raros”, “anormales”.

 

Pues no. En la mayoría de los países europeos y de América Latina las fórmulas prevalecientes son la utilización de listas de diputados que se reparten de acuerdo al porcentaje de votos obtenidos. En Alemania, por ejemplo, un sistema mixto arroja resultados de representación proporcional estricta; en España, los diputados se eligen a través de listas regionales, y algo similar sucede en Finlandia, Portugal, Austria, Suiza, Suecia y otros países. En América Latina la representación proporcional a través de distritos plurinominales es lo más común. Se aplica en Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay y República Dominicana. Y en Nicaragua, Perú y Uruguay la representación proporcional es “pura”[8].

 

De tal suerte que nuestros pluris no son una excentricidad. No fueron buenos en el pasado y han dejado de serlo. No son una invención nacional ni un cuerpo extraño en el mundo de la representación política. Son diputados con plenas cartas de legitimidad que nos ayudan a modelar una Cámara donde las diferentes fuerzas políticas tienen un número de escaños cercano a su porcentaje de votos.

 

Y, además, suprimirlos solo serviría para construir una mayoría postiza en la Cámara de Diputados.

 

Coda

 

No obstante, el reto fundamental de la política mexicana no se encuentra en el terreno electoral que a todas luces está produciendo lo que está llamado a producir: competencia y convivencia entre fuerzas políticas diferentes, fenómenos de alternancia, equilibrio de poderes, etcétera. El gran reto para México es rediseñar su sistema de gobierno para hacerlo compatible con la pluralidad política que vive en sus instituciones. Pero eso, por lo pronto, es harina de otro costal.[9]

 

 

Diciembre 2012.

 

 

 

 

 

 

 

[1]Este artículo recupera varios textos míos publicados en el diario Reforma.

[2]Informe. Secretaría Ejecutiva del IFE.

[3]19 de enero de 2012.

[4]“Nulidades en materia electoral”, en Estudios sobre la reforma electoral 2007. TEPJF. México. 2008.

[5]Los párrafos siguientes están tomados de un artículo mío: “La devaluación de los partidos y la exaltación de los ciudadanos”, Configuraciones. Julio-diciembre 2011.

[6]En la propuesta presidencial había otra novedad: los candidatos de cada partido no solo competirían contra los de otros partidos, sino contra sus mismos “compañeros”. Porque si hoy cada partido se encarga de ordenar su lista, según la iniciativa del Presidente en adelante serían los electores los que optarían por una de las tres fórmulas que presenta cada partido. Digamos que el partido X postula a Hugo, Paco y Luis. Cada uno de ellos pedirá el voto para sí mismo, y el ciudadano tendrá la posibilidad de optar. Esa es la cara venturosa. La cara preocupante es que se abre una disputa franca y abierta entre los integrantes y candidatos de una misma organización.

 

[7]Juan Molinar Horcasitas. El tiempo de la legitimidad. Cal y Arena. 1991. p. 50-51.

[8]Dieter Nohlen. “Sistemas electorales parlamentarios y presidenciales”, en Nohlen, Picado y Zovatto. Tratado de derecho electoral comparado en América Latina. F.C.E. 1998. p. 164.

 

[9]Para ese tema puede consultarse el libro: Ricardo Becerra (Coordinador). Equidad social y parlamentarismo. Balance de treinta años. Siglo XXI e IETD. México. 2012.

 

julio-diciembre 2013

 

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